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法治中华夏族民共和国

2019-10-07 16:21 来源:未知

进入专题: 宪法   宪法政治实践  

莫于川 (进入专栏)  

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   摘要:  我国现行宪法来之不易、生逢其时、角色特殊,31年变迁、4次修改、31条修正案是在改革开放35年的大背景下发生的,具有深刻的时代烙印,是我国改革开放、经济社会发展的一个缩影;特别是31条修正案集中回应了我国经济政治改革和民主法治发展的深切呼唤,宣导了摒弃集权、打破垄断、放松规制、约束权力、崇尚民主、追求自由、注重平等、尊重人权、保护权利、鼓励公开等价值追求,具有非常丰富的法治内涵,直观地描述了推动依法治国、建设法治国家的梦想。从宪法规范走向宪法现实必须进行长期艰巨的努力,树立宪法观念、改善施宪机制、完善修宪程序是其中的三项重要举措;现实生活中人们反复追问的关于宪法权威、宪法生命和宪法发展的若干尖锐问题,应当坦诚认真地给予有说服力的回答,才能在宪法实践中充满自信地不断推动法治进步。

   关键词:  宪法;宪法政治实践;改革;修正案;价值追求

    

   2012年12月4日,首都各界在人民大会堂隆重集会,纪念现行宪法公布施行30 周年,习近平总书记作了重要讲话。他讲话中要求:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”那么,如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展?答案是:由于依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,就必须全面贯彻实施宪法。这是因为,宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力;而宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施,必须全面准确地认识宪法、全力不懈地推进宪法实施,这是中国特色宪法政治的核心和精髓,也是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。

   1982年宪法是我国的现行宪法[1],它施行31年来,中国的经济、政治、文化和社会发展的成绩斐然,法制建设的进步也令人瞩目,并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用。改革开放进程中变动着的各种社会关系需要法律规范的调整,而宪法调整的社会关系具有全方位、多层次、基础性的特点,包括国家与公民的关系、国家与民族的关系、国家与组织的关系、国家机关之间的关系、国家机关内部的关系。宪法在社会生活中具有不可替代的巨大作用,包括组织国家政权、保障公民权利和自由、维护国家和社会基本制度、确保法制建设目标的全面实现等。宪法发挥作用的基本前提和条件,是宪法规范具有根本性和最高性、纲领性和原则性、确定性和稳定性、适应性和可操作性、正当性和广泛认同性,能够得到有效施行和普遍遵守,具有普遍适用、高度权威的法律效力。这样的宪法才是民主、适用的宪法。宪法规范存在的法律形式包括宪法典、修正案、宪法解释以及宪法性法律、宪法惯例等特殊形式规范。

   既然深化改革和快速发展使我国社会许多方面都发生了很大的、深刻的变化,也取得许多成功经验,理应及时通过修宪加以充分反映,使宪法规范更符合社会现实﹙也称宪法现实﹚,更易于实现时代的价值追求。修宪的意义在于:通过一系列关键性的修改,将改革开放的重大成果和成熟经验及时加以总结、确认和固定化,也可将执政党确定的重大方针和政策在达成必要的社会共识之后通过法定程序上升为国家意志,从而化解宪法规范与社会现实之间的某些脱节和冲突,使宪法规范与社会现实更相符合、更加协调,使修宪行为与执政党、中央国家机关的重大决策能够一致起来,这有利于树立宪法的权威,有利于改革开放和现代化建设事业的顺利进行,有利于进一步解放和发展社会生产力,从而通过新的价值追求为改革与发展提供更加切实有力的指导、推动和保障。因此,如何把改革开放35年来、现行宪法施行31 年来的重大思想成果巩固下来,如何通过制度创新和法治进步来保证改革开放和现代化建设事业得到更稳健的发展,就成为一项重大课题。为此,首先需要对我国宪法的角色和作用有正确认识和充分尊重(如能信仰更好﹚,才有助于推动宪法实施,走向依宪治国,建设法治中国。

    

   一、两个典型事例引出的宪法思考

   人们的思维习惯往往是从具象到抽象,从个别到一般,因此从分析讨论个案入手,有助于人们深化认识、形成共识、一致行动。这里,先分析讨论两个典型事例,引出需要深入研究的宪法政治实践话题。

   第一个典型事例:广州市公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理,透过推行参与行政、合作行政的新机制,帮助公民实现参与社会事务管理的宪法权利,这项行政管理和社会管理创新举措取得了积极的改革成效,却因共识不足引起争议、受到质疑、当了被告,遭受本可避免的挫折。

   大家知道,像广州这样的特大型城市,10多年前就有200多万辆汽车每天行使在城市道路上﹙当然现在已远远不止这个数量了﹚,但执勤的交通警察只有区区2000多名,违章行为非常多,交通警察管不过来,难以让市民和政府都满意。显然,当地劳动人事、财政部门不可能把广州市公安交通管理警察队伍增加一万人、两万人或者三万人,好在当时广州市的劳动人事部门批给广州市公安局一些协管员聘用计划,但他们没有那么多经费,只聘了大约2000 名协管员来协助执法。2000名交警加上2000名协管员,共4000人管交通,管200多万辆汽车,加上生病、休假、脱产学习进修等因素,实际可到执法现场的人数更少。因此,哪怕每名交警每天都任劳任怨、千辛万苦地执法,也没法管好交通安全秩序。

   为解决交通安全管理中的这一突出问题,广州市公安局经过调查研究和反复论证,决定发动人民群众来协助交通安全管理,形成社会共同治理格局,以降低违章行为和交通事故发生率。他们于2003年7 月面向社会发布了《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》,这是一个抽象型的行政指导行为,推出“拍摄交通违章有奖”活动,鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门,以此作为线索,经核实并与其他证据印证后去处罚违章的机动车驾驶员,经查证属实的照片提供者可以获得20元钱的奖励,实际上这是一个行政奖励行为。

   公安机关采用这个创新做法没有花多少钱,只是采用一张照片奖励20 块钱,但有了协助拍照的很多市民,立即把兼职队伍扩大了,公安交通安全执法队伍无形中就像变成了一万四千人,两万四千人,三万四千人……这行不行?这是落实宪法原则、实现参与权利、推动依法行政的制度创新?还是违法行政的随便授权呢?这项行政执法创新举措出台前,广州市公安局也经过了专门调研,经过认真研究、慎重决策,还颁布了行政规范性文件加以调整、规范,以此发动市民协助搞好交通安全管理,克服人手不足的困难。这项活动开展后取得积极效果,在广大机动车驾驶员中产生了很大的影响力,数十条试行路段自觉遵守交通法规的比率明显提高,交通秩序明显改善。在此项活动推行过程中,公安机关对市民提供的“违章照片”进行严格审查核实,合格的予以采用,有作弊行为的一律不采用,取消其“职业拍车族”的资格,对于涉嫌违法者还要追究其法律责任。

   当时,普通市民能不能参与进来,成为行政执法机关的助手、伙伴,围绕这一点发生了激烈争论。加之个别“职业拍违族”的不规范行为被曝光[2],于是有一位受到处罚的广州市民赖先生认为,公安机关把国家赋予的行政处罚权交给普通市民行使,是没有依法行政的表现,“职业拍违族”拍下的违章照片不能使用,对以此作为证据线索而作出罚款100元的行政处罚不服,就此提起了行政诉讼。越秀区人民法院裁定驳回起诉,裁决理由是行政指导行为不具有强制力,依据最高人民法院的有关司法解释不属于行政诉讼的受案范围,做得很巧妙;原告不服,提起上诉,广州市中级人民法院审理后,在2004年11 月作出终审判决,否定了广州市公安局的做法,认为由市民拍摄的交通违章照片不能作为处罚证据线索,作为公安机关行政处罚权组成部分的调查取证权不能委托其他公民行使。

   当地中级人民法院的某些高学历法官们行使审判权,将“鼓励市民拍摄违章照片”的行政方式革新探索行为否定后,广州市公安机关顶不住各方面压力,最终只好将这个活动暂停实施。同时他们也深感委屈,认为这不过是一种柔性的行政指导和行政奖励的组合行为,给予奖励是为了补偿拍摄者的成本;而且并不是市民提供的所有照片都会被采用,公安机关还要进行审查,看它们是否符合证据“三性”﹙客观性、关联性、合法性﹚的要求,符合证据“三性”的,证据线索才转化为可定案证据加以采用;关键是,动员和号召市民参与公安交通安全管理过程,成为交通警察的助手与伙伴,这是创建法制平台帮助市民行使写进我国宪法的基本权利,落实宪法制度[3]。而且,这样做也是中央领导决策机关提出的民主法制实践要求,也是一些地方推进法制革新探索实践的方向[4]。

   总之,由于当地公安机关顶不住压力,使得符合党的群众路线,也符合当今行政民主潮流、鼓励市民参与交通安全管理的此项行政管理、社会管理的创新举措,表现为行政指导行为和行政奖励行为的新举措,在广州就此夭折了,还落下“朝令夕改、不讲诚信”的负面评价,个中教训深刻﹙幸而此类创新举措在西安、湖州等许多地方至今仍在认真推行并取得积极成效﹚。

   对此教训,还可从更广的角度加以分析。第二次世界大战结束之后,很多殖民地国家纷纷独立,从宗主国的控制下独立出来,成立了新型的民族国家,这是政治的民主。国民对自己国家的发展道路,自己国家的性质,通过投票表决作出选择。政治民主影响了经济民主,企业共决制等经济民主形式也就发展起来了;然后,就影响到行政管理过程,逐渐出现行政民主化的现象。经济民主经过30年左右,到上个世纪90 年代,出现了行政民主的追求、潮流和实践。原先被认为仅仅是管理对象的行政相对人,他们在管理过程中也主体性地参与进来,成为行政机关的伙伴、助手、战友,实现他们参与公共事务管理的宪法权利,这正是新公共管理运动的重要内容。遗憾的是,出现这个潮流之后,很多人却不知晓、不理解,公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义,还没有被普遍、深刻地认识到。甚至一些早年毕业后在经济管理、行政执法、各类法制部门工作的法学学士、硕士、博士,如果没有与时俱进地学习新理论、知晓新变化,对此也会犯糊涂,不知不觉就成为新形势下改革创新和法治发展的阻力。公民参与管理的直接民主权利,本源于他的基本人权,而且写进宪法成为宪法权利﹙我国宪法第2条第3款的规定﹚,可见公民依法参与国家和社会事务、经济和文化事业的管理,那正是在行使宪法权利、推动宪法实践。因为不知晓此点,行政执法和司法实务中常会发生类似的争议性事例和案件,教训深刻,须要反思。

   第二个典型事例:浙江省组织民营企业家到清华大学深造以提升管理素养惹争议———政府应否以及如何做此类事情?如何认识政府的角色、职能和职责?关键是,如何认识和执行我国宪法明确规定的、已逐渐发生极大变化的关于非公经济的国家政策?

浙江省人事厅在2006年底曾选送了一批浙江民营企业家到清华大学培训以提升素质和能力,此事被称为“民企老总上清华”[5]。首期培训班刚开课,社会上就对此提出严厉批评,给这些老总和带队干部造成很大压力。为什么?有人说,政府怎能做这样的事呢?政府工作主要是创造一个好的投资环境,至于这些老板,他们自己投资办企业赚钱,政府怎么还要费心组织他们培训,增强他们的竞争力呢?是要让民企变得更强大,与国企竞争,打败国企吗?这是其一,认为组织民营企业家培训不是政府的职能、职责。其二,(点击此处阅读下一页)

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